合理劃分基本公共服務支出責任

增強基本公共服務保障能力

——《關于建立健全基本公共服務標準體系的指導意見》解讀

近日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《關于建立健全基本公共服務標準體系的指導意見》（以下簡稱《指導意見》）。《指導意見》對合理劃分基本公共服務責任提出具體要求，明確政府在基本公共服務領域的兜底職能，規(guī)范中央與地方在基本公共服務領域的支出責任，建立共同財政事權基本公共服務國家基礎標準制度。《指導意見》的出臺，將對提高基本公共服務供給質量和均等化水平產(chǎn)生積極作用。

一、發(fā)揮政府在基本公共服務中的兜底職能

基本公共服務是滿足全體公民生存和發(fā)展的基本需要，享有基本公共服務是每個公民的基本權利，這就天然決定了政府在基本公共服務提供中承擔主導和兜底職能。為此，《指導意見》明確，基本公共服務由政府主導提供。各級政府要認真履行基本公共服務提供職責，建立健全相應保障制度，加大政府投入力度。要圍繞人民最關心最直接最現(xiàn)實的利益問題，科學合理地確定基本公共服務范圍、項目和標準，改善服務機構設施條件，加強配備相關服務人員，盡力而為、量力而行，不斷完善基本公共服務供給體系，提高基本公共服務保障水平，使全體公民能夠享有與經(jīng)濟社會發(fā)展水平相適應的基本生存和發(fā)展權利，促進社會公平正義。

然而，政府兜底保障并不意味著全部由政府直接提供，特別是在我國社會主義市場經(jīng)濟體制日益完善的情況下，要充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，通過政府與市場的有效配合，協(xié)同發(fā)力加強基本公共服務供給。對此，《指導意見》要求，在切實履行政府兜底責任的基礎上，充分發(fā)揮市場機制作用，鼓勵多方投入，擴大服務供給，不斷提高公共服務供給的質量和效率，滿足人民日益增長的美好生活需要。

二、合理劃分中央和地方的支出責任

合理劃分中央與地方財政事權和支出責任是政府有效提供基本公共服務的前提和保障。針對中央與地方財政事權和支出責任劃分不清晰、不合理、不規(guī)范等問題，2016年國務院印發(fā)了《關于推進中央與地方財政事權和支出責任劃分改革的指導意見》（國發(fā)〔2016〕49號），明確了中央與地方財政事權和支出責任劃分改革的總體要求和基本原則，有關部門正在按照相關工作部署有序推進分領域財政事權和支出責任劃分改革。

為與之相銜接，《指導意見》明確，按照“誰的財政事權誰承擔支出責任”的原則，確定基本公共服務領域中央和地方支出責任及承擔方式。一是屬于中央的財政事權，由中央承擔支出責任。所需資金由中央財政予以保障，不得要求地方安排配套資金。二是屬于地方的財政事權，由地方承擔支出責任。所需資金原則上通過自有財力安排經(jīng)費，相關收支缺口除部分資本性支出通過依法發(fā)行地方政府債券等方式安排外，主要通過上級政府給予的一般性轉移支付彌補。三是中央與地方共同財政事權，由中央與地方共同承擔支出責任。所需資金主要實行中央與地方按比例分擔，并保持基本穩(wěn)定，其中：對地方承擔部分，由地方通過自有財力和中央轉移支付統(tǒng)籌安排。通過上述辦法，中央與地方的支出責任劃分趨于制度化、法治化和規(guī)范化，有利于調動中央和地方的積極性，提高基本公共服務保障能力。

為提高資金使用效益和基本公共服務質量，《指導意見》強調，按照“誰使用、誰負責”的原則，對基本公共服務項目全面實施績效管理。按照績效管理有關要求，基本公共服務項目將在預算編制時就設置績效目標，在預算執(zhí)行中對績效目標實現(xiàn)程度進行監(jiān)控，及時糾正存在問題，在預算執(zhí)行結束后對項目績效結果進行評價，結合評價情況對項目進行調整，從而保障基本公共服務項目能夠達到預期目標，增強人民群眾的獲得感、幸福感和安全感。

三、制定共同財政事權基本公共服務保障國家基礎標準

由于有些基本公共服務項目保障標準名稱和內涵不盡統(tǒng)一，地區(qū)間實際保障水平差異較大，不利于不同地區(qū)人民群眾平等享受大體一致的基本公共服務。為推進基本公共服務均等化，落實民生底線要堅決兜牢兜實的要求，《指導意見》明確，參照現(xiàn)行財政保障或中央補助標準，對具備條件的中央與地方共同財政事權基本公共服務保障項目，制定國家基礎標準。國家基礎標準具有底線標準的特征，在全國范圍內普遍適用、公平可及，各地要足額安排資金，優(yōu)先保障國家基礎標準落實到位。對于不易或暫時不具備條件制定國家基礎標準的項目，地方可結合實際制定地方標準，待具備條件后，由中央制定國家基礎標準。

為充分發(fā)揮中央統(tǒng)籌調控作用，確保國家基礎標準的統(tǒng)一性和科學性，《指導意見》明確，國家基礎標準由中央制定和調整，保障人民群眾基本生活和發(fā)展需要，兼顧財力可能，并根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展逐步提高。落實國家基礎標準所需資金按照中央確定的支出責任分擔方式負擔。中央財政將在一般性轉移支付下設立共同財政事權轉移支付，完整反映和切實履行中央承擔的基本公共服務領域共同財政事權的支出責任，加大對困難地區(qū)的傾斜力度。

考慮我國地區(qū)間經(jīng)濟社會發(fā)展水平差異較大，為了鼓勵有條件的地方在力所能及的情況下提高基本公共服務保障水平，《指導意見》提出，地方在確保國家基礎標準落實到位的前提下，可因地制宜制定高于國家基礎標準的地方標準，高出國家基礎標準部分所需資金由地方自行負擔。同時，為避免地方制定的地方標準超越財力可能和過度拉大地區(qū)間差距，《指導意見》要求，地方標準應事先按程序報上級備案后執(zhí)行，從而實現(xiàn)基本公共服務的可持續(xù)性和公平性。