攻堅，從“脖子以上”開始
——怎么看改革總部體制、大軍區(qū)體制、大陸軍體制
2016年4月，北京紅山腳下，來自中央軍委機(jī)關(guān)各部門、各戰(zhàn)區(qū)、各軍兵種和武警部隊的高級干部齊聚國防大學(xué)，深入研討新的領(lǐng)導(dǎo)指揮體制下軍隊建設(shè)發(fā)展大計。
這次改革，把突破口放在領(lǐng)導(dǎo)指揮體制上，著力解決“脖子以上”的問題。隨著改革大幕開啟，沿襲多年的總部體制、大軍區(qū)體制、大陸軍體制退出歷史舞臺，新的領(lǐng)導(dǎo)指揮體制登場亮相。
這是新中國成立以來軍隊領(lǐng)導(dǎo)指揮體制變動最大的一次，是全面實施改革強(qiáng)軍戰(zhàn)略一個標(biāo)志性成果。
一、從四總部到軍委多部門制變化在哪里？
從“4”到“15”，不只是數(shù)字增減、名稱改變、機(jī)構(gòu)重組、人員調(diào)整那么簡單，而是結(jié)構(gòu)性、功能性重塑，是對指揮、建設(shè)、管理、監(jiān)督路徑的戰(zhàn)略設(shè)計，是決策、規(guī)劃、執(zhí)行、評估職能的全新配置，實質(zhì)上是軍委機(jī)關(guān)從定位到職能再到機(jī)制的再造。正如習(xí)主席指出的，軍委機(jī)關(guān)調(diào)整組建，是這次改革中最具革命性的改革舉措。
從領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)到辦事機(jī)關(guān)。2016年初，軍委機(jī)關(guān)同志領(lǐng)到新式胸標(biāo)、臂章后發(fā)現(xiàn)，與07式標(biāo)識相比，一個顯著差別就是去掉了指揮刀。翻開軍委機(jī)關(guān)各部門的職責(zé)目錄，已找不到“領(lǐng)導(dǎo)”這樣的字眼，代之的是“指導(dǎo)”“負(fù)責(zé)”“組織實施”等。有人形象地說，這標(biāo)志著新的軍委機(jī)關(guān)已經(jīng)從“領(lǐng)導(dǎo)”的位置走下來了。
我軍原來實行的軍委總部體制，對推動我軍建設(shè)發(fā)展、保證各項工作任務(wù)完成發(fā)揮了十分重要的作用。同時，隨著形勢和任務(wù)發(fā)展，這種體制存在的問題也日益凸顯，特別是四總部權(quán)力過于集中，事實上形成了一個獨立領(lǐng)導(dǎo)層級，代行了軍委許多職能，不利于軍委集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。
這次改革，軍委機(jī)關(guān)由總部制調(diào)整為多部門制，由領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)、決策機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)變?yōu)閰⒅\機(jī)關(guān)、執(zhí)行機(jī)關(guān)、服務(wù)機(jī)關(guān)，告別“領(lǐng)導(dǎo)范”，當(dāng)起“辦事員”，對上直接為習(xí)主席和軍委服務(wù)，對下指導(dǎo)協(xié)調(diào)部隊貫徹落實黨中央、中央軍委和習(xí)主席決策指示。
從職能泛化到專注戰(zhàn)略謀劃和宏觀管理。過去，總部機(jī)關(guān)集管理、建設(shè)、指揮于一體，事無巨細(xì)一把抓，管了許多不該管的、管不好的，職能泛化、條塊分割、政出多門、相互掣肘、戰(zhàn)略功能不強(qiáng)的問題比較突出。這次軍委機(jī)關(guān)改革——
從職能定位入手，優(yōu)化職能配置和機(jī)構(gòu)設(shè)置，強(qiáng)化戰(zhàn)略管理職能，把管全局、管政策、管規(guī)劃等職能單列出來，部分具體事權(quán)下放軍種；強(qiáng)化戰(zhàn)略指揮職能，剝離原總部大部分建設(shè)管理職能，突出戰(zhàn)略指揮和軍事斗爭準(zhǔn)備牽引指導(dǎo)；強(qiáng)化法紀(jì)監(jiān)督職能，把紀(jì)檢、政法、審計部門獨立出來，增強(qiáng)監(jiān)督部門權(quán)威性；整合相近職能，集中配置信息化、裝備發(fā)展、人力資源管理等領(lǐng)域職能。
這樣調(diào)整，聚焦中心、抓大放小，軍委機(jī)關(guān)主抓全局問題、宏觀問題、頂層問題，重點管政策、定規(guī)劃、拿標(biāo)準(zhǔn)、作評估、抓監(jiān)督，不再大包大攬、一竿子捅到底。
從臃腫龐雜到精簡高效。20世紀(jì)80年代，鄧小平曾尖銳指出：“中央龐大的機(jī)關(guān)，不要說指揮打仗，跑反都跑不贏。”長期以來，總部機(jī)關(guān)龐大臃腫、機(jī)構(gòu)重疊、層級太多、直屬單位龐雜的問題一直沒有得到很好解決。這次改革，看上去部門多了，但總的是層級減了、等級降了、人員少了。這個“多”，是符合現(xiàn)代軍隊專業(yè)分工和職能配置的多，是符合系統(tǒng)論要求的多，是符合權(quán)力運行規(guī)律的多。
軍委機(jī)關(guān)各部門根據(jù)職能定位和地位作用確定等級，實行差異化設(shè)置，不搞平衡、不搞一刀切；總體實行“部—局—處”三級體制，壓縮精簡機(jī)關(guān)和直屬單位編制員額，在精兵簡政、解決“頭重尾巴長”問題上邁了一大步，為全軍調(diào)整改革樹了好樣子。
二、軍區(qū)到戰(zhàn)區(qū)一字之差“差”在哪里？
根據(jù)軍委命令，2月1日戰(zhàn)區(qū)成立，隨后不久全軍按新的領(lǐng)導(dǎo)指揮體制運行。這標(biāo)志著“戰(zhàn)區(qū)時代”已宣告來臨。從軍區(qū)到戰(zhàn)區(qū)，補(bǔ)上了我軍多年來作戰(zhàn)指揮體制的明顯短板，實現(xiàn)了從戰(zhàn)建一體到戰(zhàn)建相對分離的華麗轉(zhuǎn)身。
戰(zhàn)區(qū)是應(yīng)對戰(zhàn)略方向劃設(shè)，而不是以地域劃設(shè)。我軍歷史上軍區(qū)的劃設(shè)，主要考慮的是行政區(qū)域、地理位置、力量部署等因素，從最早西北、西南、中南、華東、華北、東北6大軍區(qū)，到20世紀(jì)50年代13個軍區(qū)、70年代11個軍區(qū)，再到80年代7大軍區(qū)，基本上都是以地域作為劃設(shè)的重要依據(jù)。現(xiàn)在我們設(shè)立戰(zhàn)區(qū)，主要是根據(jù)國家安全環(huán)境和軍隊擔(dān)負(fù)的使命任務(wù)，統(tǒng)籌考慮對手與戰(zhàn)場、對內(nèi)與對外等因素，按照一個戰(zhàn)區(qū)應(yīng)對一個或兩個戰(zhàn)略方向作戰(zhàn)任務(wù)原則確定的。戰(zhàn)區(qū)擔(dān)負(fù)著應(yīng)對本戰(zhàn)略方向安全威脅、維護(hù)和平、遏制戰(zhàn)爭、打贏戰(zhàn)爭的使命，對于維護(hù)國家安全戰(zhàn)略和軍事戰(zhàn)略全局具有舉足輕重的作用。
戰(zhàn)區(qū)是聯(lián)合作戰(zhàn)指揮機(jī)構(gòu)，而不是單一軍種指揮機(jī)構(gòu)。2016年初夏時節(jié)，京畿重地，首都聯(lián)合防空實兵演習(xí)，多軍兵種密切配合，密織“天網(wǎng)”。過去由原北京軍區(qū)空軍主導(dǎo)的演習(xí)，這次從方案制定、兵力調(diào)配，到演習(xí)實施都由中部戰(zhàn)區(qū)全程參與，“中軍帳”里各色迷彩交相輝映，演兵場上各軍種力量緊密配合，呈現(xiàn)出聯(lián)合作戰(zhàn)指揮的新變化新氣象。原來的軍區(qū)，平時主要指揮區(qū)域內(nèi)的陸軍部隊，一旦有事還要抽組人員、臨時搭臺。
這次改革，組建戰(zhàn)區(qū)聯(lián)合作戰(zhàn)指揮機(jī)構(gòu)，把聯(lián)合作戰(zhàn)指揮重心放在戰(zhàn)區(qū)，作為本區(qū)域、本方向唯一最高指揮機(jī)構(gòu)，所有擔(dān)負(fù)戰(zhàn)區(qū)作戰(zhàn)任務(wù)的部隊必須堅決服從指揮，從而構(gòu)建起順暢高效的聯(lián)合作戰(zhàn)指揮體系，更好整合運用戰(zhàn)區(qū)內(nèi)各種作戰(zhàn)力量，實現(xiàn)從“指頭硬”到“拳頭硬”。
戰(zhàn)區(qū)專司主營打仗，而不直接領(lǐng)導(dǎo)管理部隊。戰(zhàn)區(qū)顧名思義，價值在戰(zhàn)、關(guān)鍵在戰(zhàn)，最根本的職責(zé)就是思戰(zhàn)謀戰(zhàn)、研戰(zhàn)務(wù)戰(zhàn)，一切工作主線都要突出備戰(zhàn)打仗這個主責(zé)主業(yè)。有指揮員這么說：“抓聯(lián)合作戰(zhàn)，我的崗位在哪里？就應(yīng)該是身著迷彩服、腳蹬作戰(zhàn)靴、扎進(jìn)指揮所，坐在指揮席上推方案、擬命令。”戰(zhàn)區(qū)機(jī)關(guān)所有席位都是為打仗而設(shè)，所有干部都是指揮人員、參謀人員。
戰(zhàn)區(qū)主戰(zhàn)，就是要把部隊建設(shè)管理職能剝離出去，不能像過去軍區(qū)那樣建用合一、“吃喝拉撒”全都管，真正從繁雜的行政事務(wù)中抽出身來，更好地肩負(fù)起牽引建設(shè)、指導(dǎo)備戰(zhàn)職能，聚精會神研究打仗、指揮作戰(zhàn)。
三、成立陸軍領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)有哪些考量？
2016年1月，央視開年大劇《陸軍一號》開播，再次把人們的目光聚焦到陸軍這個歷史悠久的軍種。陸軍是我黨最早建立和領(lǐng)導(dǎo)的武裝力量，敢打善戰(zhàn)、戰(zhàn)功卓著、戰(zhàn)史輝煌。這次改革，專門成立陸軍領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，體現(xiàn)“軍種主建”原則要求，順應(yīng)信息化時代陸軍建設(shè)特點規(guī)律，為建設(shè)強(qiáng)大的現(xiàn)代化新型陸軍提供了頂層設(shè)計和組織保障，可以預(yù)見，一支靈敏、合成、多能、高效的陸軍將立于世界東方。
明確陸軍建設(shè)責(zé)任主體。由于歷史原因，我軍一直沒有建立單獨的陸軍領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，建設(shè)管理職能主要分散在原四總部20多個部門，軍區(qū)直接領(lǐng)導(dǎo)所屬陸軍部隊，總部管一攤，軍區(qū)管一塊，“婆婆”雖多卻沒人當(dāng)家，誰都管卻沒有統(tǒng)管，這已成為陸軍現(xiàn)代化進(jìn)程滯后于其他軍種的一個重要原因。這次改革，成立陸軍領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，組建戰(zhàn)區(qū)陸軍，打破長期以來陸軍實行的“總部代行、軍區(qū)直管、建用一體”領(lǐng)導(dǎo)管理體制，明確了一個管一切、負(fù)全責(zé)的“主人翁”，提供全局性專業(yè)性統(tǒng)一建設(shè)指導(dǎo)，在陸軍部隊的建設(shè)、訓(xùn)練、管理、保障全過程各領(lǐng)域發(fā)揮主體作用，切實為陸軍部隊換羽騰飛創(chuàng)造良機(jī)。
為建立聯(lián)合作戰(zhàn)指揮體制鋪平道路。軍種聯(lián)合作戰(zhàn)，一個基本的前提是各軍種保持平等、相對獨立。過去我們聯(lián)合作戰(zhàn)指揮，大都是陸軍唱主角，聯(lián)合指揮機(jī)構(gòu)的陸軍色彩比較濃厚，這就無法做到對各軍兵種等同等距指揮和保障，不是真正意義上的聯(lián)合作戰(zhàn)。這些年，我們在構(gòu)建聯(lián)合作戰(zhàn)體制方面作了不少探索，但始終沒有從根本上解決問題。這次改革，補(bǔ)齊了我軍組織體系中長期存在的一個結(jié)構(gòu)性短板，使陸軍與海軍、空軍、火箭軍等諸軍種以平等地位融入聯(lián)合作戰(zhàn)指揮體系，有效解決了陸軍與其他軍種的“身份”差別問題，掃除了聯(lián)合作戰(zhàn)指揮體制的一個重大障礙。未來聯(lián)合作戰(zhàn)中，各軍種圍繞同一目標(biāo)展開行動，根據(jù)不同任務(wù)不同階段輪流唱“主角”、當(dāng)“配角”，形成效能互補(bǔ)、一體聯(lián)合的制勝力量。
為軍委機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)型創(chuàng)造有利條件。原先的四總部，一些部門設(shè)置、政策制定、資源分配，不少是僅面向陸軍的，分散牽扯了機(jī)關(guān)戰(zhàn)略指揮和抓軍事斗爭準(zhǔn)備精力。有人極而言之，四總部感覺好像陸軍的四總部。軍委機(jī)關(guān)要真正落實管總要求，履行好戰(zhàn)略謀劃和宏觀管理職能，如果不剝離陸軍建設(shè)管理職能，就不能從繁雜具體的事務(wù)中解脫出來，難以集中精力統(tǒng)全局謀大事。成立陸軍領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，有利于軍委機(jī)關(guān)擺脫“大陸軍”思維模式束縛，更好地調(diào)整職能、精簡機(jī)構(gòu)和人員，使軍委機(jī)關(guān)真正立于三軍之上。
